我国地方经济社会发展五年规划

主要内容及编制方法

 陈嘉川 王勇 李广亮 刘艳芳

       五年规划（原称“五年计划”，从“十一五”起改为“五年规划”）全称为中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要，是我国国民经济发展中重要的组成部分。1953年，我国在苏联专家的帮助下制定了第一个“五年计划”，在随后的60余年里，除了1963年～1965年国民经济调整时期外，我国已连续发布了13个“五年计划/规划”，对全国重大建设项目、生产力分布和国民经济等做出规划，为国民经济和社会发展制定远景目标和方向。

地方五年发展规划是指省级及省级下设市、区、县政府组织编制的，涉及所辖区域内国民经济和社会发展的规划，地区发展规划既包括总体规划，也包括专项规划、区域规划、主体功能区规划等其他规划。本文探讨的对象为地方五年发展规划的总体规划。

国信招标集团二十年来承接了多项地方五年规划编制和前期重大课题研究的工作，对地方五年规划的编制及相关工作积累了一定的经验。本文通过文献检索，结合国内多个省市地区的五年发展规划的实际案例，总结研究了地方五年发展规划的主要内容和编制的工作方法，以及需要重点关注的问题。

• 地方五年发展规划的主要内容

       地方发展规划既要体现国家战略意图，又要结合当地实际，体现其自身特点和特色，体现地方发展需要。解决地方发展中的实际问题，推动地方经济和社会的发展。发展规划是对未来发展的谋划，是经过比选的解决问题的优化方案。一个地方的五年发展规划可能会涉及社会、经济的方方面面，但是一般情况必需要包含以下几个方面的内容。

1、总结五年成绩，找出存在问题。

       我国地方发展规划从时间上看是连续的，按照国家统一部署，各地已编制了十三个五年发展规划，当前各地方政府已开始筹划编制十四五发展规划。在起草编制当期五年规划之时，对上个五年规划执行和实施计划进行总结，是编制五年发展规划必不可少的重要环节。只有通过对上个五年规划的总结，了解、熟悉和掌握当地发展的状况，才能为提出解决问题的优化方案奠定基础。

2、研究国内外形势，确定发展阶段

       在编制五年规划中，把深入研究国际政治形势、全球科技进步、国际市场变化等作为分析外部环境的重点，把深入研究国家的发展主题主线、重大政策取向、发展战略重点等作为规划的充要条件和宏观背景，把深入研究地方所处发展阶段作为规划的起点和方位，从而找准地方发展的定位、合理确定地方发展的目标推动地方经济社会科学有序发展。

3、预测发展目标，提出发展战略

       为了要实现地方经济平稳健康地发展，需要对发展目标进行科学系统的分析测算，以此找出推动地方发展的有效路径。如对GDP增长分别用生产法、支出法和多部门模型预测经增速。通过实证分析法，提出发展战略，以形成共识、凝聚力量推动发展。实例：南方某省“九五”计划至“十三五”规划提出的五年发展战略可以清楚的看出该省推动发展的战略重点和总路径(见下表)。

某省“九五”至“十三五”国民经济和社会发展战略

4、明确发展任务，形成空间布局

       明确发展任务是五年发展规划的核心内容，在分析国内外形势、研判发展阶段、预测发展目标、确定发展战略的基础上，经过综合考量、优化比选、突出重点、体现前瞻，形成五年发展任务。虽然五年发展规划涵盖了经济社会发展的方方面面，但考虑到地方政府职能的局限性和手段的有限性，地方规划确定的任务要突出本级政府需要统筹谋划的事项，突出政府履行职能的领域，引导市场主体的行为方向，明确鼓励发展、限制发展和禁止发展的产业，以及产业布局要求。通过文献检索，本文将十三五期间国内多个省份根据自身发展的不同阶段、突出问题，提出的发展重点任务做实例比较。

5、研究规划实施机制，提出保障措施

       发展规划的编制一定要重视规划的可实施性，不能落地实施的规划就不能称其为规划，否则规划就成了一份研究报告、发展报告、预测报告。在“十五”计划之前，地方发展计划较少考虑计划实施的内容。从“十五”计划开始，全国各地将五年规划的实施作为规划的重点内容，单独成篇、成章、成节。从“十一五”规划开始，我国各地都把规划实施和保障作为规划的重点内容。国内多个省市地区提出了建立完备的规划体系、完善衔接的协调机制、形成有效的分类实施机制、强化组织落实、健全监督评估机制等五个方面较为完善的规划实施机制，确保规划的有效落实。实例：某省“十五”计划实施保障措施见下表所示。

• 地方五年发展规划编制方法

       科学的方法是确保规划内容科学可行的关键手段和重要支撑。编制好一个规划，需要有大量详实的数据采集、定量分析和目标预测，也需要广泛深入的调研、把握发展趋势、凝练思路对策，是一项难度巨大的系统工程，必须要有先进的规划理念、可靠的技术工具、高效的组织方式，更需要政府工作人员、专家、企业家、民众等多方参与。经过多年来的实践证明，要编制好一个地区的五年发展规划要运用好以下相关工作方法。

1、强化前期研究，做到集思广益

       开展前期研究工作，是科学编制规划的重要基础，为科学布局、整体谋划准确决策筑牢基础。国内多个省市地区早在“九五”时期就建立了规划咨询专家库，健全规划专家论证制度，在地方发展规划纲要送审过程中开展规划咨询论证评估等活动，形成了规范化的规划决策咨询。特别是南方多个省市从“十五”计划开始，“开门编规划”成为地方编制发展规划的重要方式。在规划的编制、执行和评估全过程中，民众和专业机构的协作与智力支持越来越重要，参与程度不断加深。

以南方某省“十五”计划编制为例，在规划纲要起草前，牵头编制的单位列出了6个方面41个前期研究课题，面向全国公开招标，这些课题报告为正确判断和科学把握未来发展趋势，确定“十五”期间需要解决的重大问题，确定发展目标、方向、重点任务提供了有益参考。编制“十一五”规划时，通过广泛征集社会各界意见，设立了环境与支撑总体思路、人民生活、综合竞争力、区域经济与城市化、改革开放、科技教育、可持续发展等8个方面44个前期研究专题，通过面向社会公开招标、委托有关单位或著名专家、规划编制单位等多种方式，充分利用社会各界力量，对发展规划涉及的重要问题进行开放式研究，提出地方发展目标及相关指标，增强规划编制的科学性和合理性。

       此外，地方发展规划送审前，规划编制单位会预先听取当地人大代表、政协委员等的意见，并征询社会公众意见；在草案初步形成后，除需要保密的内容之外，大多会采取公开征求意见形式，为社会公众参与规划编制开辟畅通渠道。“十三五”规划编制过程中，很多城市通过网站、微博、微信等新媒体平台开通“我为发展规划建言”版块，问计于民，取得非常好的效果，也受到社会各界广泛好评。规划编制单位通过全流程广泛征求社会意见，做到集思广益，以更加科学的研究结论支撑地方发展规划，增强了规划全面性、科学性和可行性。具体案例：某省“十一五”规划前期课题研究。

2、注重技术支撑，强化预测分析

       在地方发展规划编制的过程中，无论是对于发展现状的描述，还是对于主要问题和关键因素的系统研究，一般采用数量指标和规范分析，通过相关分析技术的支撑，准确找出地方发展问题。当前，地方发展规划编制过程中常用的定量分析方法有：对比分析法(如对能源资源消耗量的预测，可以通过对比其他国家、地区或省份得出)、因素分析法(通过对各种有利和不利因素的综合分析,得出某种趋势性判断)、速度比例法(依据某一指标过去的发展速度或比例推算规划期发展速度或比例,如GDP增速人口总量、产业结构等)和经济计量法(如线性回归法、滑动平均法等)。地方发展规划的前瞻性要求对地方的发展方向、规划目标、产业趋势和基本规律必须有定量指标进行描述或测算,通过合理的预测做到知己知彼。如分析基础期国民经济发展的基本状况,包括社会生产与需求、经济发展速度、重大比例关系、基本建设规模、科学教育发展状况等,找出经济发展中的矛盾和存在的问题;在此基础上,提出规划期的具体发展目标、任务和重大措施需求等,重点对地方的GDP、财政、人口和劳动力等进行测算,并结合对土地资源、环境容量和能源潜力的分析,将国民经济的财力、物力、人力资源和需求有关指标进行比较、调整,使其相互适应,提高规划的科学性和可行性。

3、研究指标体系，增强规划的引领性

       指标是规划期主要发展目标的具体化,是规划纲要最核心的部分。指标体系根据总体目标进行分类深化细化设置,体现了发展理念和鲜明的时代特征,所选取的指标应能分解、可统计,便于规划实施监测、评估及督促检查、考核。“九五”计划以前,地方发展计划的指标重点围绕落实国家分解的重大项目建设任务;“九五”计划开始将计划指标体系拓展到经济、社会、人民生活等多个方面;“十一五”规划开始将公共服务、资源环境等政府对公众庄严承诺领域的指标作为约束性指标,将依靠市场主体行为的指标作为预期性指标;“十三五”规划纲要按照新发展理念分类设置,减少了工业总产值、投资、消费等经济发展规模的总量指标,增加了经济结构、区域结构、开放创新等方面的指标,更加突出发展动能转换、经济转型升级的要求。由此可见,指标体系的变化亦可反映我国市场经济体制改革的进程和经济社会发展的阶段性特征与要求。例如某省在“十三五”规划编制过程中，从经济强，百姓福、环境美、社会文明程度高等方面制定了4大类31小类的指标体系，有效增强了规划的指引性和可实施性。

4、研究重大项目，增强规划的可操作性

      合理确定重大项目既是地方规划的重要内容，也是增强规划可操作性的重要抓手。在“九五”计划之前，地方发展计划核心就是落实国家重大基础设施和产业项目。在“九五”计划以后，地方五年发展规划中的项目，不仅要落实国家重大投资项目，还要结合地方经济社会发展实际需求，谋划提出能落地、有实效、带动强、好评估、易检查的重大工程项目。例如某省在“十一五”规划中谋划提出了现代综合运输体系、能源建设和保障、信息化建设、防洪减灾和水资源保障、生态建设、科技创新、人才强省和教育现代化、医疗卫生服务和食品药品安全体系建设、劳动和社会保障体系、文化大省建设、农业支持和保障、突发公共事件应急体系等十二类重大工程。

5、注重规划衔接，强化规划实施。

       规划衔接是保障地方发展规划有效落实国家战略促进区域协调和引导地方合理发展的重要保证。长期以来，地方五年发展规划的编制都非常重视规划衔接，在规划编制的各个阶段都要进行规划衔接工作。在“八五”计划前，主要体现为地方发展计划与国家发展计划的衔接，重点是衔接重大项目、资金分配和其他资源配置，省、市、县发展计划的衔接也是如此。从“九五”计划开始，衔接的内容拓展到基本思路、发展目标、指标体系、重大项目、区域布局等，衔接的层级由计划部门内部上升到政府层面。特别是从“十一五”规划开始，将规划衔接作为编制五年发展规划的必备程序，明确了规划衔接的内容、时间、程序，同时增加了与周边地区规划衔接的环节，逐渐探索出一条完善的地方发展规划的衔接机制。

       在地方发展规划实施过程中，规划牵头编制单位通过建立规划目标责任制，分解落实地方发展规划的目标任务，并基于年度评估、中期评估和总结评估，适时对规划实施和调整提出意见，将规划评估结果报送地方政府审议，并由地方政府向当地人大常委会报告。充分发挥人大和社会公众的社会监督力量，研究形成有力的监督机制，加强对规划实施的监督检查，形成完善的行政检查、行政纠正和行政责任追究机制，保障地方发展规划稳步实施。案例：西部某省“十三五”规划衔接程序有关规定。