国信观察

Guoxin Observation

21

2020

-

05

PPP项目履约阶段财务测算评估要点

作者:


PPP项目履约阶段财务测算评估要点

 

国信研究院副院长 财政部PPP专家、国家发改委PPP专家 

王勇

 

PPP项目履约阶段财务测算评估对于PPP项目合作各方具有重要的价值。财务测算直接关系到政府方和社会资本方之间的利益分配,是计算政府付费的直接依据,决定了政府付费水平的高低。财务测算具有很强的专业性正因为这个特征,很多实施机构存在畏惧心理,简单化处理,将财务测算作为一个“黑箱”,完全由咨询机构引导。如果咨询机构服务水准不足,实施机构又不能有效把握服务质量,财务测算就存在重要的风险隐患,进而影响到PPP项目正常履约。

一、评估必要性分析

   由于在PPP项目论证阶段财务测算时使用财务模型,为了决策提供的服务,采用借鉴、预估、假设、暂定等多种方法,导致财务测算本身存在一定不确定性。在实践中,PPP项目财务测算主要源于两个原因。

   第一个原因是来自咨询机构。国内PPP模式推广初始,大量咨询机构涌入PPP咨询领域,涉及众多行业。不少咨询机构对基本建设程序、工程经济没有基本概念,依托关系渠道承接PPP咨询项目,咨询质量可想而知。这也是2017年底财政部开展PPP项目管理库清库的一个原因。财务测算是一项严谨而又科学的工作,其中财务模型的选择和参数的确定需要大量的经验。不严谨的财务测算对PPP项目执行带来很大的风险。

第二个原因来自实施机构。部分PPP项目实施机构一味地追求咨询费用低廉,对一些急获取市场机会但PPP咨询服务水平却不高的咨询机构广开大门,对咨询服务质量把关不严;另外,部分实施机构比较强势,单方面强调政府方利益诉求,尤其是市场竞争比较充分的项目,由于潜在社会资本方众多,不能公平客观地看待双方合作关系,在财务测算方面过多强调政府方利益。

二、财务测算评估重点

  财务测算评估一般包括四个方面:

  1.财务模型是否采用了合适的计算方法

实践中,财务测算主要运用的方法包括成本法、收益法及复合方法。成本法主要包括年金公式和《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号)中的计算公式;收益法则是基于《建设工程项目经济评价方法与参数》中用于财务评价的计算表;复合方法则是结合了成本法和收益法。每一种方法均有其应用范围和优劣点。以21号文计算公式为例,主要参数包括建设成本、运营成本、使用者付费收入、合理利润率和年度折现率,计算过程简单,易操作,但缺点在于合理利润率和年度折现率数值确定只有下限控制,取值缺乏合理依据,没有客观基准。

  2.财务模型的参数选择是否科学合理

财务模型参数对于计算结果具有重大影响,直接影响了政府付费水平。成本法一般参数较少,但参数选取缺乏客观基准。收益法采用的计算表涵盖较多的参数,结构层次比较深,对于实施机构较难把握。

  1. 财务模型的计算过程是否科学准确

实践中,采用成本法的财务模型较为简单,计算过程出现较少;收益法由于要构建一套计算表体系,涵盖十余张计算表,涉及的参数变量相当多,容易出现计算错误问题。例如:一些专业机构专业能力不足,无法正确基于项目交易结构构建相应的财务模型,如不能准确构建基于多个社会资本方的现金流量模型,或不能正确基于税价分离的原则进行财务分析。即使较为简单的成本法,经常出现计算口径不一致现象,比如有的参数含税,有的参数不含税,或者建设成本包括建设期利息等错误。

  1. 财务模型财务测算预期收益指标设置不合理

这个问题严格来讲不属于错误范畴。例如采用收益法的项目,在进行财务测算通常需要确定一个财务指标作为基准值,这个基准值通常为资本金内部收益率。在实践中资本金内部收益率一般高于中长期银行贷款利率1-3个百分点,具体需要根据项目风险程度、财政状况、政府是否让渡分红等因素具体确定。一些项目项目资本金内部收益率畸高,虽然可以视作项目风险的溢价但在项目实施过程中容易出现争议,地方政府通常将其作为需要再谈判的条款提出争议,影响了社会资本的权益。再,一些项目在设置政府获得分红的财务控制指标时,财务指标取值明显高出了国资委公布的优秀企业的收益水平,导致政府分红实际很难被触发。

三、评估结果处理

   针对财务测算评估发现的问题,实施机构应予以及时纠正。对于如参数数值畸高或畸低、预期收益指标严重偏离、收入和成本测算重大偏差等重大问题,由于会严重政府付费水平,实施机构和社会资本方进行谈判,在取得共识的基础上启动调整工作,开展财政承受能力论证,报请政府同意的情况下可以采用补充合同的形式予以解决。

鉴于财务测算会严重影响政府方和社会资本方的合作,关系到社会资本方参与PPP项目的利益诉求是否实现,实施机构应在PPP项目履约阶段开展财务测算评估,避免政府方利益出现重大损失或社会资本资本出现经营现金流中断等问题,切实保障PPP项目顺利实施。