国信研究院  作者：奇峰、林鸿

  《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“17号令”）的出台，无疑为基础设施和公用事业特许经营领域带来了更为明确和规范的指导。与之前的征求意见稿以及原“25号令”相比，这一新令在多个方面进行了修订和完善，旨在更好地促进特许经营活动的健康发展，激发民间投资活力，提高公共服务质量和效率。本文将新旧管理办法进行逐条对比，不仅便于快速了解其前后变化，更能从中理清发展脉络，揭示其创新之处和重要意义，深刻理解“17号令”的核心精神。  

• “17号令”与征求意见稿及“25号令”的对比

  理清文件演变的情况，才能更好的看清发展方向，本文将“17号令”与之前的征求意见稿及“25号令”分别进行了对比，具体见附表。

• “17号令”核心精神解读

（一）厘清PPP与特许经营关系

  “17号令”在第三条、第四条中明确了基础设施和公用事业特许经营与PPP的关系。基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式；进一步强调了经营者排他性权利、项目产出的公益属性，以及不新设行政许可、不得擅自增设行政许可并借此向特许经营者收费；明确特许经营范围不包括商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等。

这一界定有助于消除两者之间的模糊地带，为特许经营活动的规范开展提供了清晰的指引。

（二）体现PPP新机制改革精神

  “17号令”在特许经营期限、投资模式、信息披露机制以及责任分工等多个方面体现了PPP新机制改革的精神。

首先，它明确了使用者付费的多种形式，使用者付费包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费。

其次，将特许经营最长期限延长到40年，且遵守《PPP新机制》支持清单中对民营企业项目领域和股比的规定，这都有助于增强投资者的信心，有利于吸引更多长期稳定的投资者。

同时，“17号令”进一步完善了特许经营可行性论证程序和信息披露机制，提高了决策的科学性和透明度。且明确了各方责任分工，强调了政府在特许经营中的主体责任，有助于形成合力推动特许经营活动的顺利开展。

（三）解决特许经营领域突出问题

  针对特许经营领域存在的突出问题，“17号令”提出了有针对性的解决方案。

  首先，解决民营企业入场难的问题。将促进民间投资作为立法目的在总则中予以明确，新增政府和社会资本共担风险为基本原则，要求必须以公开竞争方式选择特许经营者。专设鼓励民营企业参与特许经营条款。

  其次，解决项目实施不规范的问题。进一步明确特许经营项目范围，禁止地方政府借特许经营名义新设行政许可并收费，杜绝“天价特许经营转让费”现象。

另外，解决政府履约诚信低的问题。完善支付管理制度，政府应当专款专用，定期向特许经营者支付，杜绝拖欠。完善信息公开制度，明确价格调整与绩效评价挂钩，并规定实施机构协调开展价格调整义务。

（四）规范特许经营项目管理

  “17号令”在规范特许经营项目管理方面做出了诸多努力。首先，它强化了前期论证，要求实施机构在项目实施前编制特许经营方案并进行可行性论证。其次，“17号令”规范了审核备程序，明确了不同类型项目的审批或核准、备案手续。此外，“17号令”还加强了事中事后监管，明确了特许经营者的责任和义务，并规定了紧急情况下的处置方案。这些措施有助于提高特许经营项目的科学性和合规性。

（五）强化制度执行效力

  为了强化制度执行效力，“17号令”完善了责任追究制度、投诉处理制度和争议解决制度。这些制度的建立将有助于确保特许经营活动的规范运行，维护各方合法权益。同时，“17号令”还强调了投资者权益保护，明确了政府在支持特许经营方面的责任和义务。

• 结论

  综上所述，“17号令”在厘清PPP与特许经营关系、体现PPP新机制改革精神、解决特许经营领域突出问题、规范项目管理以及强化制度执行效力等方面均有所创新和完善。这些举措有助于激发民间投资活力，提高公共服务质量和效率，促进特许经营领域的健康发展。未来，我们期待“17号令”的发布能够在实践中发挥更大的作用，推动我国经济社会持续健康发展。